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环保规划要谋大格局

本文来源于21世纪经济报道 2016-02-02 09:53:21 我要评论(0
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日前,中央政治局决定将“十三五”规划建议稿提交十八届五中全会审议。随着会期日益临近,环境保护“十三五”规划的编制也提上了日程。

“经济社会发展规划是国家的总体规划,也是其他专项规划编制的基础,为了贯彻生态文明建设的重大战略思想,规划内容应当体现环境保护与经济发展、社会发展共同促进可持续发展的方向。”范必对21世纪经济报道解释。

具体到环境保护,范必认为:“环保中长期规划需要有大的格局,其内容不能就环境论环境,而应该放到整个国家规划体系和经济社会发展全局中去考量。”

改革是解决环境问题的必由之路

《21世纪》:现在社会各方面高度关注环境保护,这些年国家在环保方面的投入也不少,但效果仍不尽如人意,你认为深层次原因是什么?

范必:我们平常所说的环境问题主要包括,水、大气、土壤污染,生态恶化,温室气体排放增长,生物多样性下降等方面,集中体现了经济社会发展与资源环境的矛盾。造成这些问题最直接的原因是经济粗放发展,部分行业特别是重化工业出现产能过剩,能源结构调整滞后,城镇化迅速发展,环境监管不到位等。在这些直接原因的背后,还有深层次的体制原因。

《21世纪》:您曾经提出过,造成大气雾霾的重要原因是“体制雾霾”。

范必:是的,经济的粗放发展与不合理的制度安排有直接关系。比如,大家看到重化工业出现了产能过剩,小钢铁、小化工、小造纸等高排放行业在各地迅猛发展,对环境造成很大破坏,这与我们的财税体制和项目审批制度有很大关系。

现在世界上大部分发达国家是以直接税为主,我国是以间接税为主,其中增值税中央和地方分成。发展重化工业可以增加地方增值税的收入,地方政府又缺少其它主体税种,这就加剧了他们吸引重化工业、加工工业投资的冲动。

重化工业的特点是规模效益明显,规模越大边际成本越低,处理污染的能力也越强。但是这类项目是按规模划分审批权限,大项目北京批,中小项目地方批。大项目批不了,中小项目便纷纷上马,于是“几小工业”遍地开花。

又比如,在电力工业中,出现弃水、弃风、弃光的现象,这些可再生能源发展遇到的限制与电力体制改革不到位有关。

再比如,我国长期处在煤炭时代,无法进入到油气时代,这又与油气体制改革不到位有关。

我国中长期发展规划的特点是,既规划发展,也规划改革。不论是制定“十三五”经济社会发展规划还是环境规划,都应当把这些改革置于重要位置。改革不仅限于环保体制,而是要在财税体制、能源体制、项目审批制度等各个方面的改革中,都体现出保护环境的要求。

创新环境保护规划

《21世纪》:“十三五”经济社会发展规划会有专门环境保护的内容,此外国家还要制定环境保护专项规划,读者们关心,规划如何落地?

范必:这涉及到规划的有效性问题。需要明确的是,规划不是传统计划经济时的计划。经过计划体制改革,规划总体上是预期性、指导性的。规划的过程实际上反映了政策制定过程中统一思想、凝聚共识的过程。计划经济时期,国家把计划指标定得很死,实际完成情况并不理想。在市场化改革中,减少了规划对微观事务的干预,增强了规划的宏观性、战略性、政策性,规划的实际效果反而更好。

为了进一步增强规划的有效性,我认为在规划的形式、内容和制定执行的方式方面都有待创新。比如,环保规划的规划期就可以长一些。从上世纪90年代开始,国家就提出要“遏制环境恶化的趋势”,到现在20多年过去了,还是在遏制趋势,尚未根本改观。从其他国家的经验看,改善环境不是几年就能完成的任务。我建议环境规划的规划期就可以超出五年,编成十年或更长一些。

制定环境规划应当与其它规划搞好衔接。首先是与经济社会发展规划衔接。现在不是说把发展停下来就可以保护好环境,保护环境需要一定的经济实力和广泛的社会参与。在规划中,环境保护可以达到的水平要与经济发展、社会发展水平相协调。其次是与其它专项规划的衔接,如财政规划、土地计划、城镇规划、产业规划等。这里我要特别强调与财政规划的衔接,没有一定的财力支持是无法完成环境保护任务的。

《21世纪》:为了提高规划的成效,是不是规划的约束性越强越好?

范必:规划能不能得到落实,既要看规划目标定的是否合理,也要看规划对象是否建立起了有效的激励约束机制。为了落实环保目标,现在较多地采用了指标控制、项目审批、价格补贴等直接调控的措施。对这些措施的实际效果有必要作进一步的评估。

比如,现在把较多的精力放在分解下达节能减排指标,很多地方到北京来争取多要一些排放指标,以便给发展留出更大空间,很少说是主动来要求少给一些排放指标的。这与科学发展的要求背道而驰,也说明靠指标控制并没有形成一种减排的正向激励。因此,实现环境保护目标应当更多地着眼于体制机制的建设。

21世纪经济报道 2015年10月14日 记者 王尔德 实习记者 高晓慧 北京报道

【作者:范必 (编辑:lvqiang)
关键字: 环保部
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