经过8年讨论,预算法修正案到现在总算挂到了全国人大的网上向社会公开征求意见了。然而,蹊跷的是,这次公开征求意见却“静悄悄”。《预算法修正案》的修正条文已经放在网上三个星期了,如果你不是全国人大网的常客,可能根本不知道有这回事。

《预算法》修订不该“静悄悄”

《预算法》事关一个国家的政治和经济的基本制度,与我们每一个人的生活密切相关。《预算法》修订不该“静悄悄”!

2012年8月1日 第 005 期  专题制作:张博
 

我们为什么要关注《预算法》修订

我们都是纳税人,钱怎么花归根到底我们说了算

  纳税本质是一种“购买”行为,是民众向政府“购买”服务。纳税意味着纳税人让渡了自己的财产所有权,因而应该享有政府提供的优质服务,并获得参与税收事务的权利。

  税收是纳税人让渡给国家的,是有偿的让渡,决不是供政府随意花的钱。国家收税就意味着必须提供相应的公共服务。税收的全部意义在于保障国民对公共设施和利益的享受和满足,提供纳税人仅凭个人财力难以获得的公共服务,以实现个人或团体生存与发展的必要条件。我们是人民,政府花我们的钱为我们服务,钱怎么花的我们当然要有决定权。

  这种权利就是各国纳税人所普遍享有的用税决定权。用税决定权是指税收的使用方案必须符合纳税人的意愿,任何税收开支都必须依据纳税人的意愿进行。在西方国家,纳税人通过选出各自的代表组成议会制定法律,并依此由议会审核、批准政府的税收使用方案。在我国,人民代表大会的职能类似议会,而这个法主要就是指《预算法》。

政府的钱是用来公款吃喝还是修下水道,要依《预算法》确定

  大雨中我们是平安畅快地出行,还是趟水而行并被飞速驶过的政府公家车溅上一身水,这和预算紧密相关。

  政府花钱需要依照什么程序,需要经谁同意,花的过程由谁监督,花完之后向谁汇报,这些都由《预算法》规定。

  《预算法》事关一个国家的经济和政治的基本制度,其实质是给政府尤其是财政税收部门所制定的约束和监督其行政行为的制度规则。《预算法》说到底是约束各级政府部门尤其是财税部门官员行政行为的法律,而实质是让各级政府官员在法律规则的正式约束下管好用好纳税人的钱,取之于民,用之于民。

预算问题还很多

  现阶段,我国预算制度的问题还很多,《预算法》的修订因此更具现实意义。

  政府征得到的大部分税和费,并没有取之于民,用之于民,而较多是政府自己消费掉了。按照中国社科院财贸所的一项新近研究,在政府财政支出中,行政管理费用的支出比重高达18.73%,而同期日本的行政管理支出比重是2.38%,英国为4.19%。反过来看,我们的政府用在教育、医保和社保方面的开支,却比西方国家低很多。

  中央部门三公经费公开已有两年,值得肯定,但也有很多问题。我国目前的财政支出预算体系从上到下分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别。但是,目前中央财政预算支出的公开状况大都仅细化到‘款’级科目,譬如政府只要说自己在“国际组织”或是“对外合作与交流”方面花了多少钱就可以了,具体细节我们则无从得知,这样的公开往往令人“不知所云”。

  还有更多支出没有被公开。现在公开的“三公经费”支出是“财政拨款中的三公经费”,而行政事业性收入、预算外收入等非财政拨款中蕴含着巨大的“三公经费”支出空间,却没有被公开。

  从预算体制来说,政府的预算权力过大,缺乏有效监督。按《预算法》规定,财政部门既是预算编制的执行者,又是预算实施的执行者,而人大虽有审查、批准预算的权力,但在现行政治体制下几无实际作用。

此次《预算法》修订的核心问题有哪些

涉及国家秘密的内容除外

  预算公开被视为《预算法修正案》的一项进步。现行《预算法》并没有预算公开的规定,本次修订规定经人大审议通过的预算、预算调整、决算,应及时向社会公开,并规定了负责公开的责任部门。

  但《预算法修正案》同时规定,预算公开“涉及国家秘密的内容除外”,这就给一些部门营造了不公开预算的理由。“国家秘密”该如何界定?以“国家秘密”为由拒绝公开,在政务公开中已屡见不鲜,在预算公开中会重演吗?但愿“国家秘密”不是挡箭牌。

是否赋予地方自主发债权

  草案初次审议时,在加强对地方政府债务管理的基础上,曾提出对地方政府债务实行限额管理。

  对此,相当一部分的人大常委认为,地方政府在没有发债权,地方债实际上是违法的情况下,就已经大规模举债超过10万亿元,如果在预算法中给地方债开了这个口子,那么地方债的规模很可能会爆发式增长,以至于无法控制,这会给国民经济带来巨大的风险。

  据此,二审稿又将这一条款删去,保留了现行《预算法》第28条的相关规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

  从长远看,应该赋予地方举债权。而且从理论上看,中国大的方向也应该放开地方债,因为债券市场是利率市场化的前提,现在的企业债还是微量的,短期的政府债和企业债是形成利率市场的基本条件。

  但另一方面,由于现在的政府财务报告制度、政府会计制度、资产负债表等都没有建立和完善起来,政府的财产有多少,收入是多少,支出是多少,可以用来偿债的资产和收入有多少,还都是一笔糊涂账,地方还不具备发债的财务制度条件。从中国的现实来说,目前限制地方发债也是有道理的,地方人大都是听地方党委的,如果地方党委要求发债,地方人大只能同意。

预算稳定调节基金

  二审稿第38条规定,上一年预算结余资金应当列入下一年预算,或者补充预算周转金、预算稳定调节基金。第61条规定,各级政府年度预算执行中有超收收入的,除依照法律、行政法规规定安排支出外,可以用于冲减赤字,或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足。

  这样就赋予政府用预算稳定调节基金随意调节赤字的权力,在很大程度上抹杀了赤字的作用。中央政府每年都有巨额的超收收入,仅去年就有1.5万亿元超收收入。这些钱部分被拨入预算稳定调节基金,形成了一个几千万元的蓄水池。这就造成了政府想让赤字有多大就有多大的情况,当赤字增加的时候,政府就从稳定基金里调进一笔钱,当赤字减少的时候,就调出一部分钱。

  这样一来,政府的工作方便了,但赤字的口径却乱了,使得每年的赤字都不是真实的,也让赤字占GDP的比重失去意义,无法和国际比较。

  且超收收入庞大的问题也没有得到解决。去年预算超收收入占到财政收入的百分之十几,这部分财政收入游离于预算监管之外。

预算体制

  我国的预算编制、执行、监督主要都是由财政部来监督,人大监督政府较弱。有全国人大常委提出,预算的编制和执行、监督应该分开,例如有的国家有独立于财政部的预算总局。

  现行预算制度还有一个明显的硬伤,《预算法》和《预算法修正案》一直都没有对“人大不批准预算怎么办”作出规定。国际上通行的做法是,规定救济条款,如果议会没有通过预算,议会要在一个月内召开特别会议再次审查,政府要根据议会的意见在规定天数内进行修改。但现行法律没有这一救济条款,就意味着人大必须批准预算。

美国政府花钱时要受到怎样的监督

冗长的预算审批程序

  美国联邦政府的预算审批程序走下来一般需要9个月的时间,有时甚至更长。2011财政年度预算案的审批过程超过14个月。而在我国,由于预算年度和财政年度相差三个月,会出现预算还没有审批就已经执行了三个月的问题。

  简单地说,美国联邦政府的预算审批程序大致如下:总统提交预算——国会各委员会向预算委员会报告预算测算——国会预算决议案完成——众议院审批年度预算拨款——调解法案完成——众议院拨款法案完成——总统提交中期预算——财政年度开始。

繁多的预算审查监督机构

  美国预算审查监督的基本主体为国会,国会下设三个委员会具体负责预算审查监督职责。这三个委员会分别是:预算委员会、拨款委员会和税收委员会。预算委员会的基本职责是审查总统预算草案的宏观政策和总体指标;拨款委员会的基本职责是确定对部门以及主要项目的预算拨款;税收委员会仅在众议院设置,其基本职责是对政府提出的税收政策和建议进行审查和评估。参议院的这个职能由财政委员会执行。

  除此以外,总统管理与预算办公室和国会预算局也在预算监督中发挥重要作用。总统管理与预算办公室独自承担预算审查管理职能;国会预算局是一个专业性、中立性的参谋机构,其基本职责是协助国会制定预算计划,局长由两院预算委员会推荐,众院议长和参院临时议长联合任命。其余工作人员包括副局长均由局长任命,专业人员中70%以上拥有经济学或公共政策的高级学位。

  美国会计总署也是国会预算审查监督的重要主体。美国会计总署隶属于国会,其基本职责是对联邦各部门和项目进行审计和评价。会计总署主计长由国会选举,总统任命,任期15年,且不因政府更迭和国会换届而易人。因此,会计总署宣称“独立于行政部门”,基本上不受行政部门的控制。

广泛的预算监督参与

  美国预算的审查、批准、执行和监督程序透明度较高,并且通过社会监督和舆论监督等方式向公众公开预算执行和审查监督的情况。总统预算草案要在全国公布于众,而且任何党派、团体或部门都可以就预算提出自己的意见;美国每年向公众公开的联邦预算以及州预算都有数千页之多,编制十分细致,便于普通公众的监督;国会在审查和辩论预算时,不但允许社会各界自由旁听,有时还进行电视实况转播。

政客吵架,老百姓放心

  从2000年到2010年,我国政府财税部门都几乎以超过一倍的增幅来完成自己年初所定的预算收入增长目标,这说明我们的财税部门征税根本不受任何制约。

  孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。

  正因为如此,才要设计权力相互制衡的政治制度。政客之间和和睦睦是异相,争斗才是常态。人的行为与观点千差万别,限于国家规模无法事事参与讨论,因而委托给代表,不同公民选出的代表当然有差异,政客又有自己的利益,不同利益交织,自然该吵架。吵起架来可能会乱,会脱离初衷,那就用法律规定制度,来约束代表的行为。而我们的现状是,不用吵架,政府就可以决定该把钱投向“铁公基”还是酒桌。

  美国的预算监督也是在曲折中不断探索、不断完善的,最后形成的结果就是政客围绕预算吵来吵去,老百姓安心过他的日子反正也不会吃亏。而在我们这里,预算审批和和气气,就连《预算法》修订也静悄悄。平常生活咱老百姓因为鸡毛蒜皮的事还要争吵几句,现在不吵架就定了一件大事,您,放心吗?

我们的关注有力量

百年前的资政院砍掉清廷预算的三分之一  清政府1907年决定实行君主立宪,1909年正式设资政院,相当于现在的议会或人大。1909年清政府做了一个税收预算,包括政府的开支、加上庚子赔款等等,数目很大。清末立宪第一年,预算就要经过资政院投票批准,尽管当时的资政院里的人还都是一些由朝廷遴选出来的士绅和满清亲贵,但投票下来,这些“自己人”还是硬把这个清廷的预算砍掉了三分之一。这说明,只要有制度,就有在制度内争得利益、取得进步的空间,《预算法》如何规定预算制度,决定着与预算有关各方在未来一段时间的博弈筹码,若是筹码过少,我们老百姓就连上牌桌的资格都无法获得。

三公“公开”在进步

  民众对“三公”开支议论颇多,促成了政府的进步。在2011年全国“两会”期间,温家宝总理在政府工作报告中明确提出,要加快实行财政预算公开,让人民知道政府花了多少钱,办了什么事,并提出“三公经费”原则上零增长。后来,国务院更是明令各中央部门务必于2011年6月将本级“三公经费”支出情况向社会公开。

  “三公”公开的第二年就比第一年有进步。此次公开,首度公布保有公车数量、出国人次等细节,并对各项收支数据作出解释。为便于公众理解,还增加了大量图表。另一个看得见的变化是,与2010年同期相比,2011年中央部门“三公”支出比减少了1亿余元。

预算法修订,我们不能让它“静悄悄”

  《预算法》修订,事关中国的基本社会制度,事关中国经济社会未来走向,事关中国的长期繁荣兴盛。“天下兴亡、匹夫有责”。我们不能静悄悄,而应群策群力、直言不讳地对预算法修正案提出自己的意见和建议,为尽可能修订出一个符合现代民主政治精神的预算法献策和建言,为实现2004年《宪法》为中国所设定的现代民主法治国家的目标而共同努力。

调查


观点

复旦大学经济学院教授韦森 宪政民主的核心和骨架是“预算民主”。没有纳税人权利意识的全社会苏醒,财政制度改革就不可能起步,预算民主制度也不可能建立起来。
浙江工商大学经济学院教授朱海就 与其说《预算法》修正是一个与“预算”有关的问题,不如说是一个“个体权利”的问题。如《预算法》能够在地方层面得以落实,那么也就会个体的权利的保障和伸张开辟了一条通道,因此,我们绝不可忽视这次的预算法修正。
安邦咨询研究员李浩 预算改革是建立公共财政的关键一步,同时也是政府改革和政治体制改革的关键一步。这实际上是国内利益集团的重构,将会限制甚至剥夺政府曾有的利益和权力。如果彻底将预算外收入纳入预算内管理,对地方政府无异于一场财政革命。
FT中文网专栏作家徐瑾 如何推进《预算法》修订?除了专业人士的参与,公共空间的声音至关重要。无论美国进步时代的教训,还是北京的大雨,都展示了公众参与对于社会改良的轴心作用。
《中国周刊》总编辑朱学东 从毫无疑义地纳税,到追索自己让渡的权利,并开始积极介入,比如个人所得税改革过程中普通纳税人积极参与讨论,虽然涉入度还远不够,但我们宁愿相信,变化的过程一旦展开,必将开出美丽的花。

数字

预算外收入 预算外收入到底有多少呢?以2009为例,当年财政部公布的财政收入为68476.9亿元,但据官方及学界的测算,当年全口径政府收入达到114885.04亿元,相差的4.6万亿元便是预算外收入,其中包括16116亿元社会保险金、15910.2亿元土地出让金收入等非税收入。

财政收入高增速 从1994年到2008年这15年间,政府每年的财政收入增速,几乎都是当年GDP增速的两倍,有些年甚至是三倍。另一个被大多数国人所忽略但却非常惊人的事实是,从2000年到2008年,政府每年差不多都完成它自己年初所定财政收入增加目标的百分之二百。2004年计划增幅 8.7%,实际增幅21.4%,完成自己计划的 246.0%;2006年,计划增幅12.0%,实际增长了24.3%;完成计划的202.5%。2007年更高得离谱——年初,在两会上,财政部的报告中所定的政府财政收入增幅为13.8%,但当年的实际财政收入竟增长了32.4%,完成政府自己所定计划的234.8%!

结语

  蹚水回家后再问政府的钱都投去哪里了就晚了。请在下一次蹚水回家前关注《预算法》修订。

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