日前,重庆涪陵出台《重庆市涪陵加油加气站管理实施办法》,规定采取特许经营制度,加油站经营30年后由政府无偿收回,并提高了经营加油站的门槛,试图以此解决加油站“三乱”:布点“乱”、油源“乱”、管理“乱”。

政府,别把手伸入我们的口袋!

面对“三乱”,涪陵开出的药方并不对症,手也伸错了地方。政府把手伸到民间去捞外快,企业和老百姓都遭殃。

2012年7月19日 第 001 期  专题制作:张博
 

涪陵的药方不对症

特许经营被用错了地方

  我们平常熟悉的商业中的特许经营与政府特许经营大相径庭。前者如麦当劳赛百味,随处可见;后者在我国则还是新鲜事物。

  政府特许经营的一个基本前提是,这项服务或产品本应由政府提供,即属于公共服务。一些公共服务是经济学意义上的准公共物品或公共物品,它们或者具有非排他性,或者具有非竞争性,或者兼具二者,由私人部门生产这些公共服务的效果可能好于政府。上世纪70年代,新公共管理浪潮席卷主要发达国家,自那以后,政府主动卸载,采取包括特许经营在内的多种方式将公共服务交由私人部门进行生产。以最为流行的BOT(build-operate-transfer)模式,即建设—经营—转让模式为例:政府与企业在平等协商的基础上签订合同,授予私营企业以一定期限的特许专营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许收费,特许权期限届满,设施无偿移交给政府。英吉利海底隧道就是特许经营的产物,在复杂的特许经营合同约定下,这项耗资巨大的宏伟工程完全由私人部门完成筹资和建设,现在仍由私人部门负责运营。特许经营的好处是,将筹资和建设的风险与难度转嫁给企业,又阻断了政府在工程项目中的渔利之路,并且让利于民。特许经营的目的是为社会提供更好的公共服务。

  涪陵将特许经营用错了地方。成品油零售行业不满足政府特许经营的前提。换句话说,提供成品油零售服务并不是政府应当承担的职责,因而不适用于特许经营。政府应该做的是在公共服务领域引入特许经营制度,比如道路工程等基础设施建设,而不是抢夺市场空间,扩张政府权力。涪陵此举是在捞取经济利益和政治权力方面的双重外快,不仅不会提高效率,还易滋生腐败。

  错上加错的是,“加油加气站的有效期为30年,经营期满政府无偿收回”这一规定还适用于那些早已依法建立的加油站。已有的民营加油站及“两油”旗下的加油站依法成立,却在日后被新的行政立法规定将在未来被收回经营权,这是赤裸裸地侵犯产权。这就相当于一个政府规定所有想开烤鸭店的人必须具备某种资质并参加竞标以获取开店机会,还在今日规定百年前就已成立的全聚德将在2037年丧失经营权。如此朝令夕改,又怎能让人确信30年的特许经营权许诺会被兑现。

提高门槛加剧不公平竞争

  2004年,中国依照入世协议开放成品油零售市场。但目前,由于“两油”基本垄断了上游的原油开采和中游的炼化行业,所以相应的下游的销售市场不可能实现完全的市场竞争。一方面,“两油”均有自己的加油站,作为公司,他们有追求利润的本性,自然不愿意向自己门下加油站的竞争对手——民营加油站供油;另一方面,由于成品油价格形成机制尚未捋顺,“两油”有时会面临“批零倒挂”,自然会收紧成品油批发,否则批发越多亏损越大,而减少批发量的首要受损者就是民营加油站。

  在涪陵,“两油”经常对民营加油站限供,即使在库存爆满之时依旧如此,以致民营加油站常有油荒。在全国范围,“两油”也正不断扩张零售业务领域,缩减批发业务。年报显示,2011年,中石油加油站同比增长7.6%,其中,自有资产加油站达到18792座,同比增长8.0%;中石化成品油零售量同比增幅达14.39%,直销方面也有2.53%的增幅,批发量却大幅缩减13.53%。“两油”作为最大的成品油批发商,偏袒自己旗下的加油站,压制民营加油站,使得成品油零售行业的竞争主体站在不同的起跑线上。

  在这种背景下,提高门槛的规定更加剧了不公平竞争。《重庆市涪陵区加油加气站管理实施办法》规定:“凡是以中石油、中石化等成品油专营中央企业为油源供应商的,需提供与其省级公司3年以上供油合同;使用其他油源的,需提供在重庆市范围内有自备油库且油源、油量有足够保证的证明。”由于重庆基本没有民营炼油企业,依此规定提高门槛后,民营加油站的处境将更加艰难,如果无法与“两油”达成成品油供应协议,民营加油站甚至连基本的竞拍资格都无法获得。“两油”为赚取利润,完全可以不与民营加油站达成供应协议,亲自扼杀竞争对手。为确保油源,地方政府本应尽力理顺关系,促进成品油零售业的公平竞争。涪陵此举反而给“两油”以消灭竞争对手的权力,加剧了各市场主体间的不平等,不利于解决油源“乱”。

政府的手不应伸入民间的钱包

政府此举是与民间争利

  《重庆市涪陵区加油加气站管理实施办法》规定,经营者需通过竞拍程序获得特许经营权,竞拍所得由政府进行“公益性投资”。原本,加油站守法经营即可盈利,但实行特许经营权后,情况将完全改变,竞拍者将相互竞价以求获胜。极端情况下,竞拍者肯付出的报价将极为接近他所预计的可能利润。这样,过去本应由经营者赚到的钱却跑到了政府的口袋里。政府此举,压缩了企业的盈利空间,已是不应该,竞拍所得还要拿去进行“公益性投资”,更是远远超出了政府的应有职能范围;而且,竞拍制度创造了寻租空间,易滋生腐败,国企的特殊地位更会使人怀疑招标的公平性。

遭殃的是咱老百姓

  上海私车牌照拍卖制度类似涪陵所规定的竞拍制度。今年5月,上海车牌价格已至最低64000元的高价。市民为图方便而求车牌照,而加油站为图利润而求特许经营权,愿意付出的竞拍费用显然更高,且特许经营权资源较车牌照相比更为紧俏,因而也更易拍出高价。这样,政府每年轻轻松松就能坐收数以十万计的特许经营费。

  成品油的需求是刚性的,一般人买了车便不会闲置,只能不断加油;而企业的经营成本是可以转嫁的,企业的竞拍投入将直接转嫁到消费者身上。在垄断条件下,这种经营成本的转移将体现得尤为明显,换句话说,企业交多少钱去参加竞拍,老百姓就得多掏多少加油费。这样,政府不仅抢占了企业的应有所得,更使有车一族无一例外受害。涪陵的“特许经营”若过真实行,加油站涨价就指日可待。

“非公”欲前进 制度应先行

成品油零售行业应开放

  那么如果在“两油”的步步紧逼下,民营加油站无法坚守,由“两油”作为唯二的加油站经营者,老百姓能够得到实惠吗?经济学早有讨论。某些行业被看作自然垄断行业,自然垄断的存在,是因为这些行业中,由一家进行生产比多家同时进行生产更具效率。在这种情况下,垄断企业有可能实现规模经济,即生产规模越大,单位产品的成本越小。一个简单的例子是,若有两家企业同样为一个城市搭建管道提供自来水,反而会造成浪费,一家企业来做的话可能效率更高。供水、供气、输油等行业均具有自然垄断性,其基础设施建设需大量资金投入且盈利可能性小,市场一般在这些行业一般难以奏效。

  而成品油零售业并不是自然垄断行业,它并不要求大规模的建设投入,加油站卖油与开饭店卖烤鸭并无本质区别,只有充分竞争才能实现资源的最优配置。或者,我们从反面切入进行思考,假设民营加油站全部退出,“两油”可能提供高效的加油服务吗?其他垄断行业已经给出答案:垄断企业提供的服务质量往往不尽如人意。规模经济本该带来更低的价格,但是垄断这把双刃剑,在缺乏监管的前提下,其腐败和低效的一面更多显现。成品油零售行业若重回寡头垄断经营阶段,“两油”加油站将可在国家限价内坐地要价,服务质量也必将恶化。

  经济学原理以外,依照法规政策,成品油零售行业也应开放。2004年,根据入世承诺,我国开放成品油零售行业。2007年,商务部制定的《成品油市场管理办法》开始施行,规定了成品油零售行业管理的具体事项。今年5月2日,商务部市场运行司在商务部官网“公共留言”专栏回复网友的提问时称,国家对成品油经营实施许可管理,按照《行政许可法》和《成品油市场管理办法》,成品油经营许可不允许进行拍卖,不可以与土地使用权捆绑进行招拍挂。

利益集团阻挡民资

  民营加油站面临的问题,也是许多存活于垄断国企阴影下的民营企业的困境:民间资本在垄断行业很难获得公平的竞争环境。尽管有“新旧36条”和新近的实施细则,但7年来,民间资本在垄断行业的大门前依旧踯躅不前。

  踯躅不前是因为撞到了硬邦邦的既得利益集团,地方政府与国企结成的利益集团自然不愿将到手的食物与他人分享。在垄断行业,地方政府与国企站在一边。一方面,国有企业是地方官员的重要“票仓”:国有企业一般是纳税大户,对带动就业、GDP增长发挥着重要作用,因而成为地方官所不愿得罪的财神爷,国企高管又屡有跨越政商两界者,地方官自然不愿招惹;另一方面,国有企业虽名为企业,但却有影响政府决策的能力,客观上在经济活动中不只是单纯的运动员,还时不时地充当裁判员,地方政府行监督之权时常心有余而不足。

  大政方针固然宏伟,但贯彻落实要靠地方政府。新旧“36条”虽极力鼓励民间资本进入垄断行业,但地方政府在缺乏有效监管的情况下可以视而不见或绕路而行。新旧“36条”及配套政策堪称详尽,但一些地方政府不识大局或是“变相克扣”国家政策,将令民间资本寒心,不利于国家经济发展大局。

体制变革应先行 利益集团需打破

  鼓励民间投资,支持非公经济发展,这关系到经济持续发展大局。而不打破利益集团,民间资本就将畏于不公平的竞争而不得向前。打破利益集团必须要从体制变革突破。政治体制方面,需建立有效监督机制,限制政府权力的扩张和滥用;经济体制方面,政企分开需落实,民营资本才有可能逐渐与国有企业拥有平等的市场地位,才能让竞争机制贯穿整个市场经营环节。与既得利益集团硬碰硬,为平等、公平、充分竞争的市场经济环境保驾护航,这才是政府之手应该伸向的地方。

观点

重庆社科院研究员孙元明 政府通过出台文件形式对成品油市场进行规范是一种行政干预,但因这种干预可以为政府带来特许经营权收益,因此对政府具有天然的吸引力。
西南政法大学教授王安白 政府之所以具有特许经营权,是因为它肩负着为社会管理公共资源等一些特殊产品的职能,因此特许经营权的收益也一定要用于社会公共服务事业,尤其是社会公益事业。
财经评论员叶檀 未来的市场之路,民资的信心如何恢复?中国经济结构转型如此艰难之时,各方吸引民资唯恐不及,这是关系中国经济结构转型的大是大非问题。一个小小的涪陵区就可以寒了天下民资的心,他们在与中国经济、中国市场、中国社会的未来,对着干。
时事评论员魏英杰 面向占据垄断地位的对手,何来公平竞争可言?民营加油站要获得市场转机,只能依靠于政策放活。说到底,也就是从机制上打破现有行业高度垄断格局,让不同市场主体获得公平竞争的制度起点。

调查


数字


    不公平竞争 2011年前10个月,涪陵51家民营加油站从“两油”买到的成品油,仅为两家公司在该区销售量的4.2%,而涪陵共有87个加油站,其中民营51个,中石油25个,中石化11个。


    “两油”垄断产业链 据全国工商联石油业商会副秘书长林凌:中石油、中石化和中海油实际控制了超过95%以上的原油生产和进口;中石油和中石化炼厂的产能占全国炼油总产能的近80%,实际炼油数量占比更高;中石油、中石化旗下批发企业占全国总数的比例超过75%,加油站占全国总数一半以上。


    “两油”拓展零售业务 2011年,中石油加油站同比增长7.6%,其中,自有资产加油站达到18792座,同比增长8.0%;中石化成品油零售量同比增幅达14.39%,直销方面也有2.53%的增幅,批发量却大幅缩减13.53%。

法规


    《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》 国发【2010】13号

    (二)明确界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域,应鼓励和支持民间资本进入。

    (三)进一步调整国有经济布局和结构。国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,在一般竞争性领域,要为民间资本营造更广阔的市场空间。


    《市政公用事业特许经营管理办法》 中华人民共和国建设部令第126号

    第二条 本办法所称市政公用事业特许经营,是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。 城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业,依法实施特许经营的,适用本办法。


    《重庆市涪陵区加油加气站管理实施办法》

    第五条 加油站的有效期从初次取得《成品油零售批准证书》之日算起,加气站的有效期从初次取得“加气站投产验收报告”之日算起,加油加气混合站的有效期以后取得证书或报告的时间为准算起。加油加气站的有效期为30年,经营期满政府无偿收回。

    第六条 2007年之前取得《成品油零售批准证书》和“加气站投产验收报告”的加油加气站有效期统一从2007年1月1日开始计算,之后取得的按实际取得时间计算。

结语

  政府卸载、市场上位是今日改革之方向,“新旧”36条和行政审批制度改革即着力于此。政府应少伸手,伸到位:地方政府不应逆向而动,而应积极营造公平、公正的市场秩序;中央政府还需更多魄力,破除制约经济社会发展的体制机制障碍。政府,请啃硬骨头,别捏软柿子。

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